Piano Casa Zingaretti: il documento di Carteinregola 15 gennaio 2014

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Nelle prossime settimane arriveranno  in  Consiglio Regionale del Lazio due proposte di legge che modificano  il cosiddetto  “Piano Casa” Polverini /Ciocchetti, tuttora vigente.  Saranno votate la Proposta 76[i], che  interviene su  alcuni articoli  impugnati davanti alla Corte Costituzionale  dal Ministero dei Beni Culturali, e la Proposta 75[ii], che rappresenta invece la versione del “Piano Casa” della nuova maggioranza di centro sinistra.

Il “Piano Casa Zingaretti”[iii] modifica  alcune norme introdotte dalla precedente Amministrazione, senza  intaccare l’impostazione generale del “Piano Casa Polverini /Ciocchetti”, ma modificando solo in  parte gli articoli più contestati, tra cui il “famigerato” art. 3-ter, quello che ha prodotto nel Piano una sorta di “modificazione genetica”  delle intenzioni iniziali di una legge “speciale”[iv], che in realtà non è neanche una legge nazionale, perché l’accordo Stato-Regioni, che ne costituisce la base di partenza, non è mai stato recepito da una normativa statale, e  quindi ogni Regione ha provveduto ad attuarla con criteri differenti.

Nelle intenzioni del Governo Berlusconi, il “Piano Casa” doveva essere un nuovo capitolo del tema:“padroni in casa propria”, per permettere ai piccoli proprietari, attraverso varie semplificazioni burocratiche, di ampliare, in misura contenuta, edifici residenziali uni e bifamiliari”[v].

Con questo spirito, molte Regioni a guida  centro-sinistra, tra cui il Lazio, hanno legiferato.

Ma con l’arrivo della Polverini, anche grazie alle nuove norme introdotte con il cosiddetto “Decreto Sviluppo”[vi] nel maggio 2011,  il “Piano Casa” di Marrazzo viene completamente smantellato.  Con due successive leggi regionali[vii] se ne estende l’applicazione, per rispondere anche alle sollecitazioni della grande imprenditoria immobiliare, fino a includere infrastrutture portuali, piste da sci e interventi in aree protette, alberghi e strutture turistiche, prevedendo finanche deroghe ai vincoli dell’Agro romano. Due diversi Ministri ai Beni Culturali impugnano  i  provvedimenti davanti alla Corte Costituzionale.

Con il ritorno del centro-sinistra alla guida del Lazio si rimette mano, d’intesa con il Mibac, agli articoli del Piano Polverini  a rischio incostituzionalità,  ma chi si aspettava un’inversione di rotta  e un ritorno al Piano, decisamente più restrittivo, del Governo  Marrazzo, è rimasto deluso.

Con la solita giustificazione della crisi economica – e particolarmente del settore edilizio – nelle modifiche Zingaretti/Civita, restano ancora molti punti il cui interesse pubblico è tutto da dimostrare, anche  se alcuni  eccessivi premi di cubatura sono stati eliminati.

I PUNTI CHE VOGLIAMO DISCUTERE DEL “PIANO CASA ZINGARETTI”

1) Il ricorso alla  deroga al Piano Regolatore Generale  e agli strumenti urbanistici vigenti  Si tratta del punto fondamentale, da cui discendono tutti gli altri. Nella Proposta 75 rimangono le norme che costituiscono una sorta di “prevaricazione” rispetto al  potere decisionale del Comune, e soprattutto un sovvertimento del principio di pianificazione, unico  baluardo per l’armonica crescita della  città, fondata sulla  tutela del patrimonio storico e culturale e sul rispetto dei diritti  dei cittadini, rispetto  all’anarchia di un sistema in cui sono solo le leggi del mercato e del profitto a guidare lo sviluppo urbanistico. Recita la circolare esplicativa del gennaio 2012: “…è fuor di dubbio che la legge regionale è fonte prevalente sulle difformi disposizioni della normativa pianificatoria comunale, soprattutto considerando che, nel caso di specie… reca norme speciali e di carattere eccezionale”. In pratica l’eccezione e la  deroga prevalgono sulla pianificazione e la regola. E in ogni caso, secondo l’intesa siglata dalla Conferenza Unificata, le Regioni avrebbero dovuto mettere a punto  leggi ispirate anche all’obiettivo di introdurre forme semplificate e celeri per l’attuazione degli interventi edilizi … in coerenza con i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale”.  [E ad esempio  il Piano casa della Toscana  esclude interventi su  edifici  collocati all’interno di aree per le quali gli atti di governo del territorio o gli strumenti urbanistici generali prevedano l’adozione e approvazione di piani attuativi[viii]]

2) il Lazio è l’unica Regione che ammette ampliamenti per edifici ancora da costruire

Il Piano Casa “Polverini/Zingaretti” si applica a edifici dismessi (di cui però non si specificano i criteri per comprovare l’effettiva dismissione), ad edifici  non ultimati ed anche ad edifici di nuova costruzione. Una forzatura dello spirito del “Piano Casa” che si vorrebbe giustificare con una percentuale di appartamenti da destinare  ad Housing Sociale, cioè  ad affitto con canone calmierato per una quindicina di anni (dopo gli immobili tornerebbero ai costruttori, con la possibilità di vendita a prezzo di mercato). Non è chiaro però perché si debba ricorrere al “Piano Casa” per reperire alloggi per l’Housing Sociale anziché lasciare scelte e strategie alla competenza dei Comuni e della Regione, che le potrebbero sviluppare all’interno delle relative pianificazioni urbanistiche. [Il “Piano Casa” Marrazzo non prevedeva interventi su nuove costruzioni, ed anche il Piano Casa della Toscana ammette solo interventi su abitazioni esistenti di tipologia mono o bifamiliare, o di tipologia diversa con superficie utile lorda non superiore a 350 metri quadrati]

3) E’ ammesso il cambio di destinazione  d’uso, anche da “non residenziale” a “non residenziale”

Oltre al cambio di destinazione da non residenziale a residenziale (officine e capannoni che possono diventare residenze), si può cambiare la destinazione d’uso anche da non residenziale a non residenziale: ad esempio edifici con destinazione uffici possono diventare centri commerciali (o viceversa). [il Piano Casa della Toscana, che si limita a interventi di demolizione e ricostruzione e non prevede cambi di destinazione d’uso degli edifici interessati.  Il Piano Casa Marrazzo prevedeva cambi di destinazione duso da non residenziale solamente per due casi: per i  programmi integrati per il ripristino ambientale[ix]  e  per il riordino urbano e delle periferie[x]. E i cambi di destinazioni duso potevano  essere fatti in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati e ai regolamenti edilizi, solo per gli edifici proprietà dell Ater o di altri  enti pubblici, per incrementare lofferta di alloggi sociali.]

4) Non sono garantiti gli standards urbanistici e si possono monetizzare le opere di urbanizzazione secondaria[xi]

Gli standards urbanistici sono una conquista “sociale” della fine degli anni ’60: si può costruire solo se si garantiscono fognature, parcheggi, verde, scuole, collegamenti al trasporto pubblico, secondo delle percentuali minime. Un obbligo a tutela della  qualità della vita di residenti e/o dei futuri abitanti. Un diritto troppo spesso dimenticato, dai privati che dovrebbero garantire la realizzazione degli standards previsti, dall’Amministrazione che dovrebbe vigilare e controllare sull’attuazione e sul rispetto dei contratti. Un diritto che purtroppo spesso si trasforma in soldi al posto dei servizi previsti.  Il Piano Casa Marrazzo prevedeva la possibilità di compensare il mancato rispetto degli standards con contributi straordinari (50% degli oneri concessori) unicamente se non si potevano adeguare le opere di urbanizzazione secondaria. Il Piano Polverini subordina gli interventi all’esistenza o all’adeguamento delle opere di urbanizzazione primaria e anche degli standard urbanistici quali i servizi pubblici[xii], ma la successiva circolare esplicativa precisa che si è trattato di un refuso[xiii].  Il Piano Zingaretti  prevede esplicitamente  la monetizzazione come “alternativa” al reperimento di aree adiacenti all’intervento per le opere di urbanizzazione secondaria[xiv], come previsto per molti interventi urbanistici, che tuttavia prevedono una preliminare valutazione complessiva da parte del  soggetto preposto alla pianificazione urbanistica,  che non può che essere il Comune.

5) Il “Caso Roma”: una metropoli con un territorio esteso  come 12 città italiane,  che rischia di essere sensibilmente trasformata da interventi urbanistici che non hanno alcuna regia né – nella stragrande  maggioranza dei  casi – alcun interesse pubblico.

Come vengono tutelati gli  immobili e le aree storiche e di pregio?

Il Piano Casa Polverini consentiva ai Comuni di deliberare in merito  a aree e edifici da escludere dal Piano casa -in aggiunta a quelle individuate dal PTPR – entro il 31 gennaio 2012. La Delibera approvata dall’Assemblea Capitolina estende la tutela  a molte zone della città, oltre il Centro Storico, tuttavia una precisazione della circolare esplicativa del gennaio 2012 lascia aperto il dubbio che si tratti di una protezione assai debole, dato che “…i comuni non potranno limitare od escludere l’applicazione del Piano Casa rinviando a generiche ed indistinte categorie di immobili od a vasti ambiti del territorio comunale, ad esempio, in quanto immobili edificati in una data epoca…[xv] In generale, la versione Piano Casa Zingaretti ripristina molti di quei vincoli aggirabili con il Piano Casa Polverini, tuttavia mantiene la possibilità di interventi anche “per gli edifici situati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico e per gli immobili vincolati” previa autorizzazione dell’Amministrazione. Ci si rimette cioè alla discrezionalità dei funzionari preposti, laddove la  Legge Marrazzo prevedeva la totale esclusione dal Piano Casa degli immobili vincolati.

Tre considerazioni finali

LA PRIMA: GLI INTERVENTI IN CORSO Il Piano casa Polverini, con il suo bagaglio di articoli a rischio incostituzionalità, è in vigore da più di tre anni: gli articoli avrebbero dovuto andare all’esame della Corte Costituzionale il 5 novembre scorso, ma il Ministero dei Beni Culturali ha chiesto un  rinvio, in vista dell’adozione delle modifiche della Proposta di Legge Regionale 76. Una scelta che tuttavia permette  agli interventi in itinere, permessi da detti articoli, di seguire il loro corso, mentre una pronuncia sfavorevole della Corte – cancellando  anche “retroattivamente” la vigenza delle norme – avrebbe potuto fermare  molti progetti[xvi]

LA SECONDA: PIU’ TRASPARENZA Non è possibile quantificare l’impatto del Piano casa sui territori, perché non esistono dati pubblicati sugli interventi finora realizzati e/o autorizzati, di cui Comuni e Regione dovrebbero aver creato un apposito registro, che – ci auguriamo – sia servito come banca dati per un’analisi preliminare della situazione,  indispensabile per la formulazione delle modifiche contenute nel “Piano Casa Zingaretti”. Ci auguriamo che la massima trasparenza sulle trasformazioni urbanistiche venga adottata anche per il Piano casa.

LA TERZA: DAL “CASO LAZIO” AL “CASO ITALIA”?

Lo scenario nazionale sembra ormai muoversi nella stessa direzione del Piano Polverini/Zingaretti. Molte altre Regioni (in testa  la Sardegna e –  recentemente –  il Veneto[xvii])  stanno estendendo   l’applicazione del Piano Casa in funzione della grande imprenditoria immobiliare. Lo stesso Parlamento ha inserito pochi mesi fa,  nel “Decreto del fare”, alcune norme che aumentano la “deregulation” urbanistica,  con il rischio di incentivare ulteriormente la  cementificazione indiscriminata del nostro territorio[xviii]. Speriamo che la recente opposizione dei sindaci del Veneto sia l’inizio di un ripensamento collettivo su  quale sia l’interesse “prevalente” per il  nostro Paese, per le donne e  gli uomini di oggi e per le generazioni future .


[i] La Proposta di legge regionale n. 76 del 24 settembre 2013, approvata con Delibera di Giunta il 24 settembre 2013, modifica e integra  due diversi provvedimenti per quanto riguarda gli articoli impugnati dal Ministero dei Beni Culturali nell’ottobre 2011 e nel novembre 2012 rispettivamente delle leggi regionali n.10/2011 e n. 12/2012, “Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale”, che avevano introdotto modifiche a diverse leggi in materia di urbanistica, edilizia, riqualificazione ambientale, aree naturali protette regionali, pianificazione paesistica e tutela delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, quali:

1) La legge regionale n.24 del 6 luglio 1998 (Pianificazione Paesistica e tutela dei beni e delle aree

sottoposti a vincolo paesistico)

2) La legge regionale dell’11 agosto 2009, n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed

interventi per l’edilizia residenziale sociale)

[ii] La Proposta di legge regionale n. 75 del 24 settembre 2013, approvata con Delibera di Giunta il 24 settembre 2013, modifica diverse leggi regionali,  a partire dall’ultima versione del “Piano casa” Polverini: Legge regionale 11 agosto 2009, n. 21 Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale”, la Legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 Norme sul governo del territorio, la Legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure) Legge regionale 22 giugno 2012, n. 8 Conferimento di funzioni amministrative ai comuni in materia di paesaggio ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137). Modifiche alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locali per la realizzazione del decentramento amministrativo). Abrogazione della legge regionale 16 marzo 1982, n. 13 (Disposizioni urgenti per l’applicazione nella Regione Lazio della legge 29 giugno 1939, n. 1497, in materia di protezione delle bellezze naturali), degli articoli 1,2,3,4,5 e 8 della legge regionale 19 dicembre 1995, n. 59 (Subdelega ai comuni di funzioni amministrative in materia di tutela ambientale e modifiche delle leggi regionali 16 marzo 1982, n. 13 e 3 gennaio 1986, n. l) e dei commi 6, 7 e 8 dell’articolo 9 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico)

[iii] Le considerazioni espresse si basano sulle modifiche presentate dalla Delibera di Giunta approvata il 20 settembre 2012. Al Consiglio Regionale arriverà una ulteriore versione che conterrà gli eventuali emendamenti della Commissione Urbanistica, che in questi mesi ha audito molte categorie e organizzazioni cittadine, tra cui Carteinregola

[iv] La legge regionale è stata  varata nel 2009 con una scadenza di due anni – quindi fino al 2011  – che attualmente è diventata il 31 gennaio 2015

[v] Dal documento della Conferenza Unificata: “Per favorire iniziative volte al rilancio dell’economia, rispondere anche ai bisogni abitativi delle famiglie e per introdurre incisive misure di semplificazione procedurali dell’attività edilizia

[vi] LEGGE 12 luglio 2011, n. 106: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13

maggio 2011, n. 70, concernente Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia

[vii] Legge n.10/2011 e n. 12/2012

[viii] Utilizziamo qualche esempio dal Piano casa  della Toscana – Legge Regionale n. 24 dell’8 maggio 2009, “Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio  dell’economia e alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente,   per sottolineare l’ampia discrezionalità delle  Regioni,  che a nostro avviso avrebbe potuto  essere utilizzata per ridimensionare le nuove norme introdotte dal Piano Polverini

[ix] [Art. 7 comma 1  lett.b]

[x] [Art. 8 comma 3] L’articolo però  pone la condizione che la ristrutturazione urbanistica preveda una dotazione straordinaria degli standard urbanistici e delle opere di urbanizzazione primaria, e una quota destinata ad edilizia residenziale sociale, aggiungendo che gli interventi sugli edifici a destinazione industriale devono essere dimensionati esclusivamente sulla base della superficie  esistente demolita.

[xi] [art 16 L.380/2001] Opere di urbanizzazionePrimaria: strade residenziali, spazi  di  sosta  o  di  parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia  elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato. Secondaria: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di  quartiere,  aree  verdi  di  quartiere,  centri sociali e attrezzature  culturali  e  sanitarie.E’ necessario distinguere le opere di urbanizzazione (genericamente elencate) dagli standard urbanistici, che prevedono precisi parametri applicativi

[xii] Nel Piano Polverini “La realizzazione degli interventi di demolizione e ricostruzione era  subordinata… all’esistenza o alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e degli standard urbanistici …ovvero al loro adeguamento in relazione al maggior carico urbanistico connesso al previsto aumento di volume o di superficie utile degli edifici esistenti nonché alla realizzazione dei parcheggi…

[xiii] Circolare esplicativa del 2012: 6.7. L’esistenza delle opere di urbanizzazione secondaria (art. 3, comma 6 e 7). Il richiamo operato dai commi 6 e 7 dell’art. 3 alla necessaria esistenza delle opere di urbanizzazione secondaria deve considerarsi un refuso. La circolare specifica la differenza tra opere di urbanizzazione secondaria (una categoria di opere) e standard urbanistici (una serie di criteri misurabili), solo questi ultimi potenziale oggetto di monetizzazione. Tuttavia è evidente che la deroga  agli strumenti urbanistici comunali rende di fatto impossibile anche una pianificazione  degli standard…

[xiv] art.3 ter comma 6

[xv] Dalla delibera 9/2012 dell’Assemblea Capitolina sembrerebbe che le tutele sulla Capitale siano parecchio estese:  Che in ragione delle particolari qualità di carattere storico devono pertanto  escludersi dal campo di applicazione della L.R.: i tessuti di origine medievale (T1), i tessuti di espansione rinascimentale e moderna preunitaria (T2), i tessuti di ristrutturazione urbanistica otto-novecentesca (T3), e i Nuclei storici isolati (T10) pur se esterni all’insediamento urbano storico individuato nel PTPR; Che in ragione della rilevanza urbanistica, morfologica, simbolica e funzionale devono altresì essere esclusi gli “Edifici e Complessi Speciali”, di cui agli articoli dal 36 al 41 e gli “Spazi aperti della Città Storica” di cui all’art. 42 delle NTA del PRG vigente…; Che l’elaborato Carta per la Qualità è attualmente in fase di revisione ed aggiornamento …Che, proprio per tali ragioni occorre evitare l’applicazione incondizionata ed indiscriminata della L.R. per quegli edifici, per i quali permane comunque l’esigenza della loro tutela, ancorché subordinata ad una valutazione tecnica circa l’attualità del loro valore artistico ed architettonico; Che, nelle more dell’aggiornamento dell’elaborato “Carta per la Qualità”, in considerazione della grande quantità di beni ed elementi  oggetto di verifica, è opportuno verificare l’effettiva “qualità di carattere storico, artistico, urbanistico ed architettonico”, degli interventi in applicazione della L.R. agli edifici compresa la Qualità”;  … Che pertanto, per le motivazioni urbanistiche sopra richiamate, gli edifici e le aree compresi all’interno delle Centralità Urbane e Metropolitane, in quanto da pianificare sono da escludersi dal campo di applicazione della citata L.R.;… appare opportuno inserire una ulteriore limitazione relativamente alla quota da riservare alle destinazioni non residenziali, all’interno di ogni piano e programma attuativo d’iniziativa pubblica o privata, in misura non inferiore al 5% della capacità edificatoria complessiva degli stessi, al fine di garantire il mantenimento di un  livello minimo di servizi  ed attività commerciali di vicinato”; ma leggendo la circolare esplicativa del gennaio 2012, la portata  delle esclusioni del Comune appare piuttosto incerta:Data l’amplissima discrezionalità tecnico-amministrativa che connota simili valutazioni, va da sé che la deliberazione consiliare dovrà fornire puntuale enunciazione delle specifiche qualità che caratterizzano ciascun immobile o porzione di territorio per cui si intende escludere o limitare l’applicazione del Piano Casa e dovrà espressamente motivare sulla proporzionalità delle limitazioni imposte in funzione delle esigenze di protezione delle specifiche qualità di cui si è detto. Quindi, in via di principio, i comuni non potranno limitare od escludere l’applicazione del Piano Casa rinviando a generiche ed indistinte categorie di immobili od a vasti ambiti del territorio comunale, ad esempio, in quanto immobili edificati in una data epoca, o perché aree soggette alla stessa disciplina urbanistica. Le esclusioni per categorie generali sono state, infatti, già normate dalla legge ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 2; residua, quindi, in capo ai comuni la sola possibilità di individuare ulteriori situazioni che, di volta in volta, “in ragione di particolari qualità di carattere storico, artistico, urbanistico ed architettonico”, andranno evidenziate e circostanziate nei termini sopra specificati”. Il rischio che la Delibera Capitolina sia carta straccia è quindi molto alto…

[xvi] Sull’argomento, una recente sentenza della Corte a proposito di una norma della Regione Molise modificata dopo  soli  5 mesi, ha specificato che “…non può tuttavia essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, atteso che, pur trattandosi di integrazione della disposizione impugnata in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso(..)ha introdotto una misura di efficacia immediata, rimasta in vigore sino all’introduzione della norma sopravvenuta (ancorché a soli cinque mesi circa dalla data di entrata in vigore della legge regionale impugnata)” https://carteinregola.wordpress.com/stop-consumo-di-suolo/piano-casa/piano-casa-sentenza-corte-su-caso-molise/

[xvii] 9 Gennaio 2014 Padova Oggi Piano casa Veneto, sindaci contro Studio nuovo progetto di legge Piano casa Veneto, sindaci contro Allo studio nuovo progetto di legge I primi cittadini dei capoluoghi veneti, Padova inclusa, si sono incontrati giovedì a Venezia per fare il punto su una “legge in odore di incostituzionalità e illegalità” e salvaguardare diritti i delle città http://www.padovaoggi.it/politica/piano-casa-veneto-sindaci-contro-progetto-legge.html

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